国际模具网
　世行献言中国事业单位改革：

　　●制定整体改革战略

　　●重新界定政府的角色

　　●提升预算管理水平

　　●强化问责机制

　　世界银行在过去的３年中系统研究了中国事业单位改革的方向，这正切合了“十
一五”规划中“分类进行事业单位改革”的思路

　　对四川许多高校图书馆来说，去年的７月是黑色的。

　　由于在采购图书过程中，涉嫌收受巨额回扣，１３所高校的３６位老师，其中包
括９位县处级干部，被当地检查部门立案调查。在媒体曝出这个消息后，“教育腐败
”立即成为热门话题。

　　与此同时，从今年５月下旬开始，被热炒的“德普回扣门”事件，使得民间、学
界，乃至政府部门，再度掀起“医疗腐败”的大讨论。

　　在世界银行经济学家张春霖看来，无论是“教育腐败”还是“医疗腐败”，其问
题的实质是一样的，即必须深化事业单位改革，才能改善公共服务提供。

　　这与前不久定调的“十一五”规划的总体思路相合。在深化国有企业改革的同时
，“分类进行事业单位改革”，是今后５年政府部门的重头工作。

　　体改办当年的托付

　　而世行不久前提交的一份调研报告，由于“身份特殊”，无疑将起到相当重要的
参考作用。这份题为《改善公共服务提供》的调研报告，正是为国家的事业单位改革
建言。

　　“这份报告是在２００２年的时候，当时的国务院体改办委托我们做的。”报告
的主笔张春霖告诉《财经时报》。在初期阶段，原国务院体改办产业体制司司长董宏
，曾对世行课题组进行指导。

　　由于２００３年政府机构改革中，国务院体改办被撤销，其职能并入国家发改委
，因此后来世行的研究主要受发改委的指导。具体进行指导工作的，是综合司司长范
恒山、副司长张丽娜。

　　发改委“事业单位改革研究”课题组，还将其所收集的数据及资料，提供给了世
行课题组。在发改委协调下，课题组还奔赴浙江、云南、江苏等省市实地调研。

　　课题组最终得出的结论是，中国需要进行全面、协调的事业单位改革。其过程可
能是长期和渐进的，而不能根据某一蓝图采取“大爆炸”式的改革战略。

　　由于事业单位类型多样，且不同部门、不同地区处在改革的不同阶段，改革不大
可能有一个普遍适用的统一模式，更可能依据各行业、各地区的特定情况而展开。

　　需要成熟的整体战略

　　上世纪８０年代中期起，中国已开始事业单位改革。但是，这些改革具有共同的
特征——缺乏成熟的整体战略，其成效受到了很大的局限。对此，政策制定者和研究
者已经形成了共识。

　　全国人大常委会副委员长成思危，在２００１年的时候曾组织进行相关调研。他
在调研报告中曾戏称，都说事业单位的改革是摸着石头过河，其实“连河对岸在哪里
都还不大清楚”。

　　在过去的多数情况下，不管是行业部门（如教育部、卫生部）还是职能部门（如
财政部、人事部），在事业单位改革过程中，都采取了一种或多或少可以称之为“零
敲碎打”的方式，而没有一个整体改革战略。

　　２００１年３月，全国人大通过的第十个五年计划中，只要求加快那些适合“产
业化”的社会服务的改革，事业单位与政府和企业分离，以及营利性组织与非营利性
组织分离。

　　２００３年１０月，中共中央通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题
的决定》。其中要求“继续推进事业单位改革”，在具体内容方面，提到了对人事制
度和养老制度进行改革。

　　因此，世行的报告提出，应该制定一个整体改革战略，对政府的角色定位、预算
资金管理、政府间的财政关系、强化问责机制等各个层面进行改革。

　　重新界定政府的角色

　　有关部门提供的数据，中国目前有各类事业单位１３０多万个，有工作人员２９
００多万人，占公共部门就业人数的４１％，全国劳动力总量的４％，相关的国有资
产近３０００亿元。

　　相当大一部分经济资源已被投入到事业单位，包括６０％的受过最良好教育的专
业技术人员、大量的国有土地、大约２／３的非经营性国有资产，以及各级政府综合
预算经常性开支的１／３。

　　现在有必要重新界定政府的角色。“这将成为改革的核心问题，而且也是迈向‘
服务型政府’的必要步骤”。并不是所有服务都需要干预，政府需要确定干预的范围
和重点。

　　这些需要干预的范围和重点，应该以“公益性”作为标准。这些市场所不能提供
的东西，主要包括社会公平以及公共物品或服务。政府所要解决的问题，还包括自然
垄断和信息不对称带来的不公正。

　　“十一五规划”所谓分类改革，指的就是区分“公益性”，对事业单位进行不同
的改革。如果不存在公益性，纯粹的市场失灵不应该成为政府干预的合理原因。

　　事业单位有三个基本类别，具有行政执法功能的事业单位、所提供的服务具有商
业或经营性质的事业单位，居于两者中间的事业单位，它们是事业单位的主体，属于
“公益类”事业单位。

　　提升预算管理水平

　　世行课题组表示，这并不意味着需要占用更多ＧＤＰ。中国的政府支出已经占到
ＧＤＰ的２２％，这按东亚地区的标准来说已不算低。改革必须集中关注的是重新确
定优先顺序和重点领域。

　　中央政府在预算改革方面取得了重大进展，但是许多的地方政府，仍然遵循一种
增量预算方法，使用这种方法，一些活动即使已经不是政策重点，其经费也无法削减
。

　　因此，政府应考虑制定中期支出框架，把税收政策方面的决策和支出决策联系在
一起考虑，要求支出单位提交详细的预算建议书，评估预算支出对实现政策重点所发
生的效果。

　　改革政府间的财政关系也应改革，为国民更公平普遍地享受服务创造条件。这要
求明确划分各级政府的职能，更公平地在各级政府之间分配财政资源。

　　值得注意的是，地方政府的财政改革已经受到最高领导层的密切关注。事实上，
在２００４年３月，国务院就曾任命了一个专门委员会，调查县级和乡级政府的财政
问题。

　　作为地方政府的财政改革的结果，将包括这样一种可能性，即那些最重要的服务
。比如基础教育和公共卫生，将不得不转向更高一级的政府，就像农村教育改革那样
——

　　２００１年７月，国务院特别发文规定，农村教师发工资的责任，不再由乡政府
承担，改由县级政府来承担。

　　作为一个注脚，不久前出台的“十一五规划”建议，中央将在未来５年加大对基
础教育，以及公共卫生事业的投入。

　　强化问责机制

　　但光有政府投入还远远不够，课题组建议政府拓宽私人机构——包括企业和非营
利机构——提供公共服务的选择范围，严格落实政府采购法，并进一步修订这一法律
。

　　同时，为了建立更加专业化的组织体系，承担多种功能的事业单位可以进行分拆
，而乡一级的小型事业单位，比如从事农业技术推广的事业单位，则可以考虑合并以
实现规模经济。

　　中央政府部门、地方政府与事业单位应建立并有效实施绩效管理合约，从而可以
建立更好的问责制度，尤其是财务责任制度，在所有事业单位中逐步推行完整的成本
核算概念。

　　这样做的目的是，搞清楚在特定时期内，究竟有多少公共资源投入到了某一事业
单位。

　　另外，“行政事业性”国有资产的管理体制，需要进行重大改革，以建立一个有
效的框架。教育、医疗等关键服务向用户收费的行为应受到限制。

　　直属事业单位向银行贷款的权力将被剥夺。那些要求享有向银行贷款权力的独立
事业单位，必须为潜在的风险做好准备，包括清算和倒闭。

　　对那些实质上无法进入清算和关闭程序的事业单位，则不应该授予其向银行贷款
的完整自主权。任何事业单位的贷款都应得到财政部或地方财政厅、局的审查和批准
。
国际模具网